实现大学治理法治化，一是要通过法律分别对政府和大学的治理权利和义务进行界定，厘清和规范政府与高校之间的法律关系；二是明确大学作为独立治理主体的法律地位，培育大学作为独立治理主体的治理能力。大学作为独立的治理主体，必须享有法律规定的法人实体地位，而不只是由政策调节的治理主体地位。

《高等教育法》第十一条规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。大学依法办学与自主办学，需要处理好面向社会办学与面向政府办学的关系。目前我国大学的治理主体地位在性质上属于行政性治理主体，在来源上是由政府主管部门通过政策调节赋予的。由于缺乏法律支持，这种来源于政策赋予的治理主体地位并不牢固，其独立性也不强。

推进大学治理法治化，必须把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，从而使政府管理部门依法治教，使学校依法治校，在实现大学治理体系法治化方面迈出实质性步伐。只有把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，才能明确大学自主权的性质和归属，才能从根本上落实大学自主权。

长期以来，我们一直遵循着政府下放大学自主权的思路来解决大学自主权不足的问题。但这种解决思路产生了两个后果：一是大学自主权陷入“放乱收死”的怪圈之中；二是形成了大学自主权问题上的逻辑悖论：大学自主权是大学依法设立后“与生俱来”的权利，但需要政府主管部门以“正面清单”方式来规定和限制。根本原因在于我们没有从法律上明确大学自主权的性质和归属，使得大学自主权事实上成为由主管部门控制的行政性权力。只有从法律上赋予大学作为面向社会依法自主办学的法人实体地位，才能从根本上解决困扰大学自主权40余年的现实问题和逻辑悖论。

二、明确大学与政府之间的法律关系

《教育规划纲要》提出要建设政府与大学之间的新型关系。什么是大学与政府之间的新型关系？从建设法治国家和法治政府的角度来看，政府与大学的新型关系本质上是一种法律关系。

长期以来，我们一直从行政关系的角度来理解和调整政府与大学的关系。我国实行政府办学和政府管理的高等教育体制，这使得主管部门与高校之间主要是一种行政领导关系，要改变这种状况确属不易。既要根据我国高等教育管理体制的特点来认识政府与大学之间行政关系的现实合理性，又要从我国改革发展大趋势来看建立政府与大学之间法律关系的必然性。

在法律上明确大学是面向社会依法自主办学的法人实体地位，是构建大学与政府之间新型关系的前提。从政府与大学的法律关系来看，政府和大学在国家的大学治理体系中享有同等法律地位。在国家的大学治理体系中，虽然政府和大学的权利义务是不同的，但两者的法律地位是同等的，不应出现政府部门的法律地位高于大学和大学附属于政府的情况；在国家的大学治理体系中，政府和大学的权利和义务都是法律赋予的，而不是由政府部门赋予的；在国家的大学治理体系中，政府和大学作为享有同等法律地位的治理主体，依法获得相应权利并履行相应的法律义务；在国家的大学治理体系中，政府与大学的关系，首先是两个平等法律主体的关系，然后再来考虑两者之间的行政管理关系。并且这种行政管理关系，需要以两者之间的法律关系为基础。

只有建立政府与大学之间的法律关系，才能实现管办评分离，才能防范自我赋权和扩权行为，才能使大学自主权成为一种法律性授权而不是一种行政性授权，才能建立起大学自主权的法律保护机制。只有建立政府与大学之间的法律关系，才能有利于形成政府依法宏观管理、大学依法自主办学、社会依法参与的法治化大学治理体系。

大学章程有三方面关键内容：一是界定大学与外部相关主体的权利与义务关系；二是划定政府权力边界和大学自主权范围；三是规范大学内部的权力边界和运行规则。大学章程是政府依法治教和大学依法治校的直接法律依据，在实现大学治理法治化中有着举足轻重的地位。但目前的大学章程还有一些深层次问题亟需解决，需要从实现大学治理法治化的高度来认识和解决的问题。

第一，要确立大学章程的法律地位。目前，我国大学的章程还没有实现法律化，一方面无法作为大学治理的法律依据，另一方面还不具备法律效力。大学章程要获取法律效力，必须经过立法程序，提交给有立法权的机关审议、通过和公布，转化成地方性法规或行政规章；或赋予部分重点大学行政规章制定权，使其制定的大学章程取得行政规章地位。只有实现法律化，大学章程才能真正成为保障高校办学自主权和解决法律纠纷的法律依据。

第二，大学章程需要明确大学的法律地位。目前我国的大学章程还没有对大学的法律地位进行明确，只是依托“办学自主权”对大学的办学权利予以规定。这不利于保障大学的办学自主权。只有当大学的法律地位与大学章程的法律法规性质相匹配之后，才能发挥大学章程的作用。

第三，要全面认识大学章程的作用。大学章程的约束对象包括大学、政府部门、社会机构……大学章程不只是大学“宪法”，既要约束大学严格按大学章程办学，也要约束政府部门的大学管理行为，甚至要约束所有与大学打交道的法律主体。

本文系作者在“学者论坛”上的报告摘编

作者：张应强，浙江大学教育学院教授，中国高等教育学会学术委员会委员

来源：中国高等教育学会官网